《論規劃諮詢的誠信如何破產》

----《環珠江口宜居灣區計劃》民間研討會文字記錄

按：由廣東省5個市政府及港澳兩地特別行政區政府所主導的《環珠江口宜居灣區重點建設行動計劃》，受盡珠江三角洲各地爭議。除了諮詢模式飽受批評之外，更引申出香港「被規劃」及一國兩制等不同爭議。

事關香港人於未來的生活規劃，理應由香港人自行尋找共識。為此，社區發展動力培育與香港城市大學當代中國研究計劃合辦《環珠江口宜居灣區重點建設行動計劃》研討會，讓民間及公民社會打破被諮詢的角色，主動為香港人的未來規劃進行探討。研討會笫二節由陳劍青（新界東北發展關注組成員）講述政府在規劃諮詢方面的問題。

從諮詢手法看香港規劃問題 灣區計劃的諮詢期只有短短18個工作天，以前從未試過有這種情況，例如政改諮詢期都有3個月，這種隱形式諮詢令許多香港人不明所以。故此，今次我們會由灣區諮詢所引起的問題作討論。

灣區計劃應從新界東北開始說起，因為最受灣區計劃影響的是一班被規劃、被強迫改變生活方式的人。現在這些規劃出現在新界東北的非原居民村，村民戰後開始在當地住了三代人，許多仍以務農維生。

新界東北多次被規劃 居民失尊嚴

新界東北的鄉郊早在98年董建華時期，已被規劃成「無煙城」，受一種類似公眾利益的論述，例如香港人口急升、不夠地方住等，於是要剷平新界鄉村農地開拓新市鎮。可是，政府的估算「出錯」，例如在98年估算香港人口在2011年達840萬人，事實是2010年年底香港人口的數字只有709萬人（統計處數據），與當年政府估計的相差甚遠。這種「樂觀性估算」無日無之，為這些盲目開發提供了「合理」數字與公眾理由，蓋過了規劃背後龐大的利益輸送及區域融合等目的。

在2000年，新界東北鄉村開始面對另一個問題，就是因地產利益而飽受逼遷和收購，例如馬屎埔村就被單一地產商收購，在馬屎埔住了五、六十年的非原居民在零賠償的情況下被逼走。其後新界東北發展項目在2004、2005年擱置。但到了2007年，曾蔭權以十大基建為名，重新提出要配合區域融合。而現在，到現在，新界東北鄉郊又面對一個新敵人----灣區計劃。

新界東北鄉村由98年到2011年間多次被規劃，村民覺得這種規劃方式令他們失去尊嚴，因為十多年來政府一直無被諮詢他們的意見，但生活了數十年的土地就要被規劃和發展。這班新界非原居民是灣區計劃真正的苦主。由新界非原居民的苦困可以看到，灣區計劃的諮詢模式問題多多，我們必須要了解一下它的諮詢程序到底是怎樣的一回事。

從公民參與階梯看規劃諮詢

近幾個月來，新界東北發展關注組參與灣區計劃倡議和抗爭，第一階段的灣區倡議工作的成果就有以下4項：
1) 過萬人加入 Facebook group，表態反對灣區規劃。
2) 「成功上訪」，不用親身到中南海都能逼使溫家寶要主動回應香港沒有「被規劃」。
3) 引發討論：主流媒體、社論、評論都雀躍議論關心此事。
4) 聚合了一班關心區域融合及規劃自主的志士，建立關注灣區計劃網站。

這些成果反映了香港市民關注珠三角融合，已準備好討論區域融合的議題。而在灣區計劃中，諮詢是一個關鍵詞，因為很多市民是源於對諮詢手法抱有疑問，才去關注整件事。

關於城市規劃的公民參與，可用著名的公民參與階梯 （The Ladder of Citizen Participation, Arnstein, Sherry R. ,1969）去說明。公民參與階梯共有八層，主要分為由公民掌握權力（Degrees of citizen power）、象徵式參與（Degrees of tokenism）和受政府操控（Nonparticipation）的參與這三大層面。

第一種是受政府操控的參與（Nonparticipation），政府透過操縱（Manipulation）或教化（Therapy）誘導公眾接受其政策；第二種是象徵式參與（Degrees of tokenism），政府只在形式上作出諮詢（Consultation）或純粹通知（Informing），公眾無權參與決策；至於高層次的參與，應該是伙伴（Partnership）關係，政府與公民合作，共同擁有決策權；又或者是授予權力（Delegated power），政府授權公眾自行成位組織作決策和處理問題，甚至是公民控制（Citizen Control），由公民決策政府的政策規劃和執行。

公民參與的階梯常用於評價公眾諮詢的參與程度，而公民參與階梯是所有做規劃的人都應該認識的。近來有一篇報道引述某位專家指中國十二五規劃諮詢的民主程度勝歐美，怎樣才是勝過歐美？會否比公民參與的八層階梯更勝一層，有第九層，超越了公民控制（Citizen Control）？他們的講法是十二五諮詢是全民共同構想，政府花了很多錢在團體、智庫購買公共政策，全民「已參與」了十二五規劃。

公眾無從參與灣區計劃諮詢

就報道所見，內地在十二五規劃的民主程度相當高，但為何在十二五規劃裡面的灣區計劃諮詢卻只有18個工作天，令香港市民充滿疑慮。到底中央在香港規劃方面諮詢過哪些人？哪些團體？

根據我們的估計，「支持」香港規劃的諮詢對象主要有：特區政府、人大、政協、左派團體、專家學者、研究智庫（御用），而粵港澳三地市民在灣區計劃只值18日的諮詢期。人大、政協代表香港上中央參與規劃，但香港市民無從得知他們討論過甚麼，我們曾想聯絡人大、政協，但找不到他們的E-mail，亦不知他們的辦公室在何處，連敲門的機會都無，毫無公眾面向。而左派團體、專家學者和研究智庫，他們不能代表全港市民表態。灣區計劃已放入十二五規劃，是四項專項的其中一項，但粵港澳三地市民在灣區計劃只值18日的諮詢期。

政策背後不可告人的發展邏輯

在灣區計劃之前，有些實質政策曾在香港討論過，但市民並不知這些政策建基於區域融合的概念出發。例如十二五規劃將廣東省規劃成「核大省」，在2011-15年擴建20座核電廠，而在2010年9月，環保局局長邱騰華發表《香港應對氣候變化的策略及行動綱領》，結論指香港為應對氣候變化，應把核電比率由2009年的23%增至2020年的50%。由此可看出香港擴大核能的政策，其實是配合內地發展核電，擴大內需。我們把十二五規劃的內容，併上本地的一些諮詢項目（例如新界東北發展區）後，會發現這些政策和規劃，背後是為配合了融合的過程，但香港市民並不知道這項政策背後的發展邏輯。

除了核電外，另一個例子就是南海島嶼資源開發，早前香港政府以環保為理由，突然禁止本地漁民用漁網捕魚，本地漁民不知發生何事。香港南面有一大堆島嶼，原來十二五規劃寫了那邊的島是用於石油開發，或者是開發為旅遊島、海岸公園等。香港政府突然禁止漁民用漁網捕魚，又是與內地規劃是有關。 灣區計劃只是十二五規劃其中一部分，它們還有很多領域是我們未能認識。可惜，主流媒體已喪失帶出這些討論的能力。其中一個例子是香港至少與廣東省達成了52份粵港合作框架協議，但這些協議的內容是密室簽署條款，未曾公開，前海就是其中一個重點項目。這些協議全都與十二五規劃有關，但從未作出公眾諮詢，香港市民亦無從得知政府曾與內地作出哪些協議，而這些協議又會對香港造成甚麼影響。

港式公眾諮詢的缺陷

環顧西方民主國家的公眾諮詢，它的前提先有民主體制，但有時民主體制並不足平息公眾對某件事的爭議，故此政府須要作出公眾諮詢讓公民參與，這才是公眾諮詢的發展脈絡。民主國家是先有民主體制，後有公民參與。無民主體制基礎下的公民參與是相當奇怪的，以香港的可持續發展為例，回歸後政府成立了可持續發展委員會，這些委員會（尤其是近年）只為令公眾感覺上有參與公共政策，政府亦能合理化既定決策。然而，這種公眾諮詢是十分可疑的，因為大家不知這些概念、政策是由從何出來，到底由哪些人提出。

此外，專業霸業也是導致諮詢出現缺陷的原因。香港人十分相信專業，但其實學者、專家可以是御用的。例如在珠三角議題上，政府給研究經費予學者做一些限定主題研究，令學者的研究能配合政府的政策，兩者建立出經濟利益的關係。這就是香港專業的處境，重災區包括社工、規劃、地理、交通、經濟、工程。故此，大家在看新聞時要作出斷判，分辨發言的專家是代表某些利益，還是以獨立身份作分析，專業和職業是須要分開的。專業霸業亦出現在灣區規劃第一次諮詢，會上規劃署署長梁焯輝請了一班學者、專家發言，這班學者、專家明明就是灣區計劃的專業顧問成員，他們卻在會上扮作獨立人士身份發言。

事實上，香港的公眾諮詢向來充滿缺陷，反映香港政府的規劃諮詢誠信經已破產，以下是4個事例：

政府手法	規劃諮詢項目	誠信破產的過程
米已成炊	啟德發展（2006）	很多人在第二期諮詢提出建多些公屋，但最終的政府方案減少公屋比例，聲稱因為其他部份已打樁
補做功課	皇后碼頭（2008）	政府舉辦諮詢論壇有結果後，加插電話訪問諮詢「平衡」結論
民意消音	新界東北（2009）	村民和公眾在諮詢期間反對政府開發鄉郊地區，但官員表示「基本上沒有公眾反對計劃」
終極暴力	禁區開放（2010）	政府諮詢一個普通市民無法接觸的地區如何運用，縱容沒有資訊基礎下的空降意見

假諮詢下的規劃快車

未來灣區計劃的形勢將會是政府、建制派不停重覆定調，指香港沒有被規劃，然後迅速開展「本地」諮詢，按已定性的方向（見下表）在本地諮詢市民意見，維持本地仍然有自主權的幻覺。

表.工程諮詢出沒注意

• 河套區：將濕地打造成「教育城」，作為深港融合示範區
• 洪水橋：配合前海發展，將農地及非原居民村轉為讓16萬流動人口居住的新市鎮
• 流浮山：打造成城市客廳，配合前海區的景觀及消費娛樂需要
• 禁區：透過釋放新界二千公頃土地資源，將禁區線北移，並把邊境模糊化
• 新界東北：將古洞北、粉嶺北及坪輋打造三個新發展區，會有十多條非原居民村及農業社區被消滅，製造跨境人口的「低碳社區」，將新界北打造成「大商場」
• 深港機鐵：在珠三角競爭下出現的產物，中央批准深圳建前海作新金融中心。深港機鐵連接寶安機場、前海和赤臘角機場，經過后海灣及海豚保育區，替深圳前海發展金融及其他高端產業
• 屯門西繞道：由元朗西部通路經過洪水橋直到赤臘角，將深圳灣口岸與港珠澳大橋接上
• 北環綫：橫越整個新界北的北環綫，設站的影響會徹底把新界北鄉郊摧毀，例如鄰近「南生圍」、新田、牛潭尾一帶的鄉郊環境

在灣區計劃下的新界，如外科手術般被劃成一塊塊，而整個規劃預定在2020年完成，屆時深港提早融合。灣區計劃是一個較清晰的圖象，串聯了以往的一些規劃和政策。

民間對策抵抗被規劃

灣區計劃只是問題的開端，民間需要作出相應的對策才能抗衡被規劃。第一部分的對策是要找出相關的規劃諮詢文件，並普及規劃資訊；第二部分是在地抵抗，只要保住新界，就能保住香港，成功阻止被規劃；第三部分是概念解毒，讓大家重新理解融合和邊緣化等概念，了解被規劃後香港的服務業、金融業會北移至深圳，明白香港要有自主規劃才不免於被邊緣化；最後就是理念價值深化，包括民主規劃、另類發展、城鄉關係、經濟自主、城市權利等，多些思考規劃的理念，提出另一種發展模式。

現在我們所做的事就是傳播有關灣區和本地規劃的訊息，但這只是初步的行動。我們需要集思及各種支援，請支持新界北的環境、農民及村落抗爭，以及支持反對香港「被規劃」行動組的工作。

請聯絡我們
E-Mail：bayareaconcern@gmail.com
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網站：https://sites.google.com/site/bayareadiscuss/

講者：陳劍青（新界東北發展關注組成員）
記錄：劉彩珊